明确远期目标 确保平稳过渡 推动公证事业实现跨跃发展

——对新一轮公证体制改革的几点思考

　　　刘向东

　　摘要：当前，正值推动公证改革的重要机遇期，应抓紧中央分类推进事业单位改革的契机，加快顶层设计，用足用好中央确立的各项改革政策和措施，为公证生存发展提供更加广阔的空间。要将所有公证处都纳入公证二轮改革之列向前推进一步，要确立以合伙制为主体的公证发展远期目标，条件成熟的行政、事业体制的公证处可改为合作制或合伙制公证处；要研究并着手合伙制公证处的试点工作，可先在各省(市、自治区)建立一些合伙制公证处实验区。要通过改革充分释放公证在服务经济社会发展中的职能优势。

　　 公证体制改革问题历来受到业内外广泛关注，三十多年的探索与实践及前些年较为深入的公证体制改革推动我国公证事业取得了长足发展，在社会主义法律制度和法制建设体系中占据了一席之地。然而与此同时，各种体制公证处运行中的利弊也日益显现，体制建设相对滞后给公证发展带来的不利甚至是阻碍也愈加明显。当务之急，就是要进一步明确公证发展的远期目标，深入推进公证体制改革，通过改革推动公证事业继续加快发展，通过创新不断激发公证活力。

　　一、深入推进公证体制改革的必要性和紧迫性

　　(一)党的十八大为公证事业发展搭建了新的舞台，提出了更高要求。当前，我国经济社会发展正处于重要战略机遇期，党的十八大提出了依法治国、加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定、扩大对外开放、建设美丽中国、实现中华民族伟大复兴、打造中国梦等一系列催人奋进的发展目标。这些目标的提出为各行各业的改革发展提供了更加广阔的空间。8月27日，中共中央政治局召开会议，会议指出:改革开放永无止境，停顿和倒退没有出路，改革开放只有进行时、没有完成时。必须充分认识改革面临的矛盾和困难，增强与时俱进、攻坚克难的勇气，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。公证制度作为社会主义法律制度的重要组成部分，不能错过难得的改革发展机遇，只有赶乘国家改革的快车，加大公证体制改革力度，加快公证事业发展，提升工作效能，才能在保护公众合法权益，保障民商事、经济活动依法进行，维护市场经济秩序和社会和谐稳定等方面发挥更大的作用，更好地服务于平安中国、和谐中国、美丽中国建设，体现公证制度的设立初衷。

　　 (二)中央分类推进事业单位改革把公证体制改革推上日程，公证须有所选择。十八大以来，中央明确提出了深入推进政治体制改革目标，要求实现政企分开、政事分开、政社分开，饱受诟病的事业单位改革步伐随之加快，事业体制公证处被推到改革前沿，都将面临体制内的公益一类、公益二类或向企业化、社会化转折的选择，三种方案、三条路径，都有配套措施，政策可谓明了，充分表明了中央推进事业单位改革的决心。对于愿意向前一步的，这是一次机遇，对于不愿变动但又不得不变的，则是一次挑战。作为公证管理部门，必须紧抓机遇，当机立断，明晰改革思路，制定改革措施，推动改革继续进行。

　　(三)公证发展中累积的瓶颈问题与新的社会形势要求不相适应，甚至面临被替代的风险。公证改革已进入“深水区”，多年来，公证多种体制并存、管理模式各异的格局，使业内人员思想一直处于不确定状态，对事业发展缺乏长远规划，社会各界对公证的认知更是模糊不清，也给公证管理增加了难度，在一定程度上影响了公证公信权威。具体表现在：一是有的公证处既不占行政或事业编制，也没有法人证，失去了应有的法律地位和社会“名分”。二是就全国情况看，普遍存在以下问题：独立法人资格难以落实。大多数行政体制公证处和部分事业体制公证处人、财、物自主权缺失，无独立法人资格，不符合《公证法》要求，公证员职务晋升渠道不畅、岗位津贴难以落实，影响了工作积极性，进而制约了公证业务的开展和公证职能作用发挥。公证处基础建设相对滞后。因财产归属问题，一些公证员顾及眼前忽略长远，不愿对公证处建设进行投入，致使公证处积累较少、家底薄弱。一些地域现有公证处设置不尽合理，不能体现便民性。有的一个市区只有一、两家公证处，虽然一定程度上减轻了区域内业务竞争，却增加了公众办证难度，老百姓为办一个公证需要花费大量的时间和精力。而在现有体制下由于受编制等外部因素的制约，新设立一个处环节较多、程序复杂，而且申请机构和人员编制被批准的可能性很小，所以虽然一些地域有一两家规模很大的公证处，却不能根据社会公众不断增长的需求适时增加公证机构和公证员。公证队伍建设已经成为公证行业发展的短板。受编制、职务(职称)、待遇、执业风险等多种因素影响，有些地方高端人才进不来、不愿进、留不住的问题较为突出，公证队伍置换不畅，整体素质偏低。公证业务面临萎缩风险。《公证法》实施后，受改革停滞等因素影响，一些公证员对公证发展前途缺乏信心，等待观望甚至不愿办证，有的业务领域已经失去或正在被其它行业悄然替代，如中华遗嘱基金会以及其他部门或行业的见证、鉴证等等；有的为避免执业风险，公证员多进行形式公证，而不愿做实体公证，对非诉代理等业务领域更少涉猎，一些地方公证形象、权威效力在日益弱化，公证职能优势未得有效发挥，长此以往公证制度面临危机。

　　 多年来，公证矛盾积累、难点后移的问题比较突出，这些沉积下来的困难和问题，使公证行业变成敏感领域，成为热门话题。去年，桐乡公证“大闸蟹事件”和温岭“公证处高收入信息”被网络炒得沸沸扬扬，诋毁之声不绝于耳，再一次把公证推上了风口浪尖。作为业内人士，我们非常尴尬也倍加惋惜：公证这样一种良好的法律制度，其独特的职能优势和作用没有被公众广泛知晓，而其“挣钱、花钱”的问题却成为社会谈资，甚至对公证制度提出了质疑。这两个事件发生有其偶然因素，但深层次的原因还是体制机制问题。如果公证处不是事业单位，只是一般的会计师事务所、审计事务所、律师事务所，谁还会以这样的方式提出疑问？当前，社会对公证的需求日益增多，公证的服务空间日益广阔，公证工作在我国经济社会发展中担负的职责愈加重要，公证自身累积的问题不能成为发展的羁绊，解决问题的唯一途径是继续推进体制机制改革。

　　二、对新一轮公证体制改革的思考

　　改革是一项复杂的系统工程，既要循序渐进，又要放眼未来确立长远目标。志当存高远，公证事业需要明确的远期发展目标，这个目标应成为每一位公证人心中的理想，促其始终保持坚守的信心和奋进的姿态并为之奋斗终身，如果没有一个长远甚至是毕生为之努力的理想目标，人生就没有方向和顶峰，事业就会流于平淡甚至失败。新一轮公证体制改革应坚持前瞻性和现实性相结合，既要勇于冲破思想障碍和利益固化的藩篱，在充分考虑公证长远发展基础上，以壮士断腕的决心大胆确立改革的远期目标，也要考虑目前的现实条件确定过渡性的改革规划。只有远期目标与近期规划相结合，才能确保公证体制改革不断向理想的方向迈进。

　　 (一)确立公证体制改革的远期目标

　　我一直认为，能够灵活适应市场需求变化的合伙制公证处是公证体制改革的最佳组织形式，或者说是公证处的主要体制模式，其它模式的公证处应在少数区域存在。之所以视合伙制为远期目标，基于三方面考虑：

　　第一，合伙制公证处在我国有其存在的法律依据。从民法看，合伙在我国民法中有其明确的法律地位，有具体的管理模式和实践经验可以借鉴，并不属于创新。从《公证法》看，合伙制公证处恰恰符合公证法要求的公证处独立承担责任的要求，改为合伙制后，公证处的职责、性质不会改变，即其仍是依据《公证法》和相关法律授权履行职责和义务，与事业处、合作处承担职责是一致的，且仍要保持公益性和非盈利性。所以说，无论民法还是公证法都是合伙制公证处存在的强有力的法律支撑。

　　第二，合伙制的灵活机制能够为公证发展提供更大空间，符合公证发展需求。一方面，改为合伙的公证处不受编制、财政经费等限制，在机构设置和公证员增加上更加灵活，完全可以由司法行政部门根据当地公证需求予以设定和调整，体现公证的高效便民和公证制度设置的初衷。另一方面，因为合伙制不受行政、事业体制的限制，其利益分配机制更加灵活，更有利于吸引高端人才、激发工作活力。行政、事业体制处中存在的矛盾和问题在合伙制中能够迎刃而解，公证的职能作用能够得到最大限度的发挥和体现。

　　第三，从其他国家和地区的情况看，公证制度较为发达的国家多数是以合伙制为主流的体制模式。我国台湾地区的民间公证组织(多为合伙性质或个人)较法院的公证人也更为活跃，更能得到民众认可。我国中央政府在香港地区实行的委任自由职业律师为公证人的制度也足以说明民间公证人是可以胜任公证职责的，也是对所谓公证公权、私权之争的一个最有力的诠释。此外，合伙制公证处有利于推进政府管理方式的创新，促进国家权力向社会公共权力的过渡，推进社会自律进程，而司法行政部门也不用再为公证处的机构人员编制、收入分配等投入大量精力与有关部门进行协调，可以集中精力做好执业监管。

　　 (二)明确现阶段公证体制改革的总体思路

　　公证体制改革远期目标的实现是一个长期过程，需要一个较长的过渡期，在过渡阶段仍需几种体制并存，因此，要立足于当前我国的国情以及公证制度发展特点来确定现阶段公证体制改革的总体思路，即，紧抓中央分类推进事业单位改革的契机，将所有公证处都纳入改革之列向前推进一步：一是行政体制的公证处不再保留。对于现有发展水平较低的行政处、事业处可归入公益一类、公益二类事业体制。二是对于综合发展水平较高且绝大多数公证员有意愿的公证处，可改为合作制或按照国有企业模式进行过渡式管理。三是着手开展合伙制公证处试点，允许各省在条件成熟的区域建立合伙制公证处实验区。即本着自愿原则，将某个设区市内的所有公证处均改为合伙体制，或在较大且经济较发达、公证需求较多的县(市)设置2个以上的合伙制公证处。这一思路主要基于以下考虑：

　　1、允许现有发展水平较低的行政处、事业处归入公益一类、公益二类事业体制的理由：第一，在我国法定必证事项缺失、公证社会认知度尚不很高的情况下，少数贫困边远地区的行政处、事业处可继续依靠国家财力支持保障公证处正常运转，满足当地人民群众公证法律服务需求。第二，有利于稳定公证队伍，可采取老人老办法、新人新办法的灵活形式，以保持改革的连续性和工作的稳定性,解除具有公务员身份公证员的后顾之忧，实现自然过渡、有序衔接。第三，有利于财政有计划地加大对公证处的经费投入，改善公证处基础设施建设，提升建设档次和水平。

　　2、允许综合发展水平较高、规模较大且大多数公证员有意愿的事业体制公证处实行企业化管理或改为合作处的理由是：现有大中型公证处多在大中城市实行自收自支，工作基础较好，内部运行规范，社会影响突出，在人、财、物管理上有较大自主权，公证人员保障待遇等激励机制较财政拨款公证处显现优越，改革只有进行时，不能走“回头”路，应推动大、中型公证处实行企业化管理或改为合作制，这些年合作制试点已有成功经验可借鉴，其在业务发展、队伍建设、内部管理上已整体呈现出较强的活力。

　　3、允许在各省建立合伙制公证处实验区。理由：一是让公证行业看到远期目标和改革方向。按照中央大胆创新、深化改革的要求，努力探索和实践，为深化公证体制改革提供更加全面的经验借鉴。二是在各省(市、区)选一个地级市或县域进行合伙制实验区的试点，有利于加强管理和公平竞争，便于及时发现问题而不至影响全局。

　　　(三)改革应注重顶层设计，加强政策配套运行，推进规范管理

　　公证体制改革阶段性任务明确后，需要尽快协调人事、编制、财税等部门共同协调配合，完成顶层设计。同时在事关公证员切身利益的方面多争取一些符合公证行业特点的相关政策，使这些好的政策、措施真正惠及到每一个公证处、每一位公证人员，进一步激发他们的工作热情，为社会提供优质高效的公证法律服务，这样才能达到改革的目的。

　　第一，改革要在同一平台上进行。对于改为合伙、合作和实施企业化管理的公证处尤其要在强化和优化管理上下功夫，无论改为哪种体制，在同一区域内，都要采取三同政策：“同体制、同层级、同执业区域”，使公证在同一平台上良性发展。第二，要加强监管。一是对于合作人、合伙人要设立较高的门槛，保证志同道合、德才兼备的人才进得来、留得住，建立稳定的优秀团队。二是对公证处要严格规范管理，应就公证处财产积累、留存发展基金和职业风险金、收益分配、基础设施建设、人员规模和流动、区域设置和字号、档案管理、执业标准、执业程序等等各个方面制定出统一的要求和标准，进行严格管理，确保规范运行。三是管理部门要将公证质量监控作为重中之重。应实行承办公证员对公证质量终身负责制，对公证员办理错假证的，要严格依法依规处理。第三，对公证处的设置要实行总量控制，对公证员的配备要制定发展规划。在满足社会公众公证需求的同时，确保公证的生存发展空间。（此文成文于2013年10月）

关键词：